图源Pixabay

文 | 李铁 

当前经济形势下滑，汇率走低，中美贸易战仍处于关键时期。很多人寄希望于放松房地产调控政策，来进一步释放内需。然而，最近释放的政策信号表明，房地产调控的信贷政策依然收紧，限制房地产过快增长的一系列政策并没有松动。   

很多人得出的结论：中国的房地产似乎已经走到了尽头。

我个人认为，中国房地产还有非常大的发展空间，毕竟我们的户籍人口城镇化率只有43.37%，还没占到中国户籍总人口的一半。未来无论是流动人口稳定居住和就业，还是农业转移人口市民化进程的加快，都涉及到数亿人口定居空间转换的问题，进而会带来巨量的房地产需求，这是中国城镇化的重要红利之一。

目前，占比接近60%的农村户籍人口仍然在农村拥有住房和宅基地。未来随着城镇化政策的落实，一部分农业转移人口在城镇定居落户的问题如果被解决，他们将会把长期的投资和消费兴趣转向城市，肯定会带来房地产发展的机会。

既然城镇化可以带来房地产发展的机会，为什么对房地产的调控政策仍不能放松？

原因在于涉及城镇化的各项改革政策仍未得到落实，虽然农民工在城镇就业和打工，但是还难以真正享受到与城镇居民同等的公共服务，难以实现安居乐业，所以目前来看他们最后的选择仍然是回乡，条件好一点的人回到家乡的县城购买住房和定居。从这个意义上来说，城镇化红利的释放需要等待时机。

当前之所以不能放松房地产调控的另一个重要原因是，各级城镇政府在发展路径上仍然依赖于土地财政。前20年形成的城镇发展模式，是低价出让工业用地-招商引资-高价出让房地产用地-补偿招商发展工业的成本和基础设施建设成本-继续招商引资和城市建设-继续高价卖地-开发房地产。许多三四线城市甚至是五线城市因过度依赖卖地，导致房地产供给过剩，进而失去了土地出让收益，城市建设和补偿招商引资的资金链发生断裂，城市债务负担加重。

房地产调控政策基本上堵住了城市债务持续放大的路，但是这些被债务负担所累的城镇，并没有更好的解决方案，仍然期待着房地产调控政策能放松，进而可以继续高价出让土地，缓解债务压力，并进行新一轮的投资和建设，实现短期执政的政绩要求。而房地产商也在等待房地产调控政策的松动，认为当地方政府的压力过大时，会形成较强的舆论压力，特别是在地方经济下滑的形势下，会迫使政策进行适度调整。只有这样房地产业才会出现市场复苏的发展机会。

从目前各地城镇的实际情况来看，实施了几十年的传统发展思路还没有从根本上得到调整。在激烈的地方竞争格局下，靠压低成本招商引资仍然是各级城镇政府发展经济的主要套路。虽面临房地产供给过剩的现象，但依然试图扩大房地产销售来增加政府的土地出让收益，并作为招商补偿和进行城镇基础设施建设的主要资金来源。同时，各地依赖抵押政府资产获得金融支持大多已经没有余力，要想让预期的土地出让收入转化为现实的土地出让金，还是得激活房地产的开发。如果中央政府现在因城镇政府面临的压力而调整房地产政策，势必会造成房地产发展反弹，甚至过度膨胀。

中国经济的一个主要特点是市场和地方城镇政府的双重推动。如果仅靠市场的推动，发展速度会稳定适度，经济波动幅度也会小很多。但是一旦有了各级地方政府的推动，在某一类产业和行业会产生放大效应，会大大加剧了经济的波动。中央政府出台政策干预后，会形成强烈地挤压作用，导致全行业和产业受到严重打击，因产品供给过度造成的波动才会渐渐平稳下来，进而影响到经济增速，甚至发生全面下滑。经过调整之后才会稳步回升到正常的供求关系。这个特点同样体现在房地产发展上，其实，这也是中国经济发展特有的规律，可体现为几个阶段。

初始阶段，某一种产品市场供给不足，供不应求，导致价格上扬，各级政府将其作为支持重点，给与政策扶持，吸引企业大规模和大范围进入；中期阶段，产品供给开始增加，供给趋于平衡；后期阶段，产品供给过剩，供大于求，出现过剩危机，迫使中央政府出台政策干预。最后的结果是全行业下滑，市场重新整合。其实，不同行业都出现过类似的发展过程，从中央干预效果看，可以达到淘汰劣质企业，扭转过度泛滥的行业竞争格局，进而培育优质企业，形成行业龙头。但这个过程并非总是那么顺畅，也会在一些行业中出现波动反复。房地产行业目前面临的形势就是如此，虽然出现了行业整合和优胜劣汰，一批企业转行去从事实体经济和创新经济，或者从事服务经济，还有一批企业在等待机会，期待着政策的放松。

对与政府利益关系较小的企业，产业的发展和经济的波动以及中央政府政策的干预，可能达到的效果是在行业的下滑过程中实现企业的优胜劣汰和重新整合。但是对房地产来说，企业与城镇政府的利益关系可谓十指相扣。因此，从中央政府的政策松紧，不仅关系到房地产产业和行业的生存变化，而且关系到地方政府的利益。

房地产的发展轨迹则是取决于两种可能：一种是希望通过谈判和增加诉求的方式推动政策的变化；另一种则是看中央政府调控的决心，是否能斩断地方城镇政府的利益链条，让房地产的供求和发展真正回归于市场。前者是绝大部分地方政府的期待，后者则要求地方政府实现发展模式转型，矫正政府行为，把对房地产的过度依赖，转向重振实体经济发展。

从表象上看，目前房地产市场出现了供求波动。但是在人口流入地区和流出地，房地产供给矛盾的表现形式不同：在人口流入地是房价偏高，而在人口流出地是住房供给过剩。因此在治理方法上，理应存在着较大的政策操作空间。但实际中显然实施的是“一刀切”。无论是供不应求，还是供过于求，实施的都是“双限”政策，即限购和限价，只是政策的力度不同。

就目前看，房地产调控的目标其实是两个，一是要求地方政府转型，另一个是缓解房价上涨造成的社会舆论压力。因此，必须区别看待地方城镇政府在房地产供求关系上的不同作用。一般来说，在人口流入地，由于经济发展水平较高，财政收入较多，对土地财政的依赖有限，因此当地城镇政府采取的往往是控制住房供给的政策。而在人口流出地，投资进入的机会较少，经济增长速度较慢，对于土地财政的依赖较强，导致房地产供给的过剩，进而出现债务危机。在人口流入地，舆论关注的是房价上涨，是社会问题。而在人口流出地，关注的则是住房供给过剩引发的城镇政府的财政危机和债务危机，是体制引发的经济问题。

如何解决两类不同性质的问题，在宏观政策层面上有比较大的难度。因为要制定分类解决的政策，实现因城施策，则涉及到分级决策的权限问题。如果不站在宏观的层面，城镇政府很容易受利益诱导，政策出台后反而会使积压过久的压力因反弹而过度放大。如果要有针对性的分类指导，就要有更为详细的数据支撑，同时进行更为细致的政策边界的划分，目前看很难做得到。因此采取“一刀切”的宏观调控政策，历来是中国宏观经济政策的一个重要特点，虽然可能会伤及无辜，但这也是为了确保经济环境的稳定和波动幅度的平稳，同时还要兼顾经济和社会问题，也是在现有体制下的无奈之举。

总而言之，房地产是中国城镇化红利的重要预期之一。但是改革政策在落实过程中遇到了体制的障碍，推进改革政策落地还面临相当大的难度。当前存在的房价过高的问题和供给过剩的问题都与改革政策不能顺利落实有直接关系。涉及到户籍、土地以及中小城市和小城镇的管理体制改革，涉及到降低体制成本、推进经济增长的宏观政策的制定。

在当前所有问题还没有系统性的解决之前，继续强化房地产宏观调控，重点在于防止在地方政府和房地产商双重推动下，可能加大的宏观经济波动，以及增加的金融风险。

未来，只有稳步推进各项改革，加快城镇政府转型的步伐，房地产调控政策才有可能在适当的时机适度得到调整。

（本文为再看房地产系列报道之一）

（作者为中国城市和小城市改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢）

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